Pengelolaan Sistem Keuangan Daerah dengan Sistem Anggaran Berbasis Kinerja

Paradigma baru masyarakat modern mendorong reformasi dalam pengelolaan keuangan daerah. Salah satu wujud reformasi tersebut adalah penerapan anggaran berbasis kinerja. Proses penyusunan dan sasaran yang ingin dicapai dari sistem anggaran berbasis kinerja menggambarkan adanya peluang bagi daerah untuk mengembangkan visi dan misi serta mewujudkan keinginan dan harapan masyarakat sesuai dengan potensi yang dimiliki daerah yang bersangkutan. Penerapan anggaran berbasis kinerja ini juga memberi tantangan yang tidak ringan.

Paradigma/pandangan masyarakat umumnya membentuk suatu pengertian tertentu di dalam dinamika perkembangan kehidupan masyarakat, bahkan dapat mengembangkan prinsip atau pengertian tertentu menjadi lebih luas atau lebih rinci. Paradigma baru di dalam perkembangan masyarakat modern, antara lain:

1.      keterbukaan (transparansi)

2.      peningkatan efisiensi (efisiensi)

3.      tanggung jawab yang lebih jelas (responsibility)

4.      kewajaran (fairness)

Paradigma tersebut merupakan akibat perkembangan proses demokrasi dan profesionalisme di dunia. Paradigma ini memasuki berbagai aspek kehidupan manusia. Proses reformasi dan krisis multidimensional (ekonomi, moneter, hukum, politik) di Indonesia mendorong berkembangnya paradigma tersebut. Paradigma tersebut di Indonesia sering disebut good governnance. Paradigma tersebut mendorong adanya reformasi manajemen keuangan daerah. Reformasi keuangan daerah ditandai dengan dikeluarkan berbagai undang-undang dan peraturan pemerintah.

Otonomi daerah sesuai dengan ketentuan perundang-undangan yang berlaku tersebut harus mampu mewujudkan penyelenggaraan pemerintah yang lebih efisien dan efektif, demokratis, mendorong peran serta masyarakat dalam mewujudkan pemerataan dan keadilan. Otonomi daerah harus mampu memberdayakan segenap potensi daerah dan masyarakat untuk kesejahteraan dan kemajuan daerah. Oleh karena itu, manajemen pemerintahan harus mencerminkan “good governance” yang memperhatikan akuntanbilitas sektor publik dalam pengelolaan keuangan daerah/negara. Good governance dapat diartikan sebagai pelayanan publik yang efisien, sistem pengadilan yang dapat diandalkan,

pemerintahan yang bertanggung jawab (accountable) pada publiknya. Prinsip-prinsip

dari good governance antara lain sebagai berikut :

1.      Kebijakan-kebijakan ekonomi dan sosial yang masuk akal

2.       Pembuatan keputusan yang demokratis

3.      Transparansi penyelenggaraan pemerintah

4.      Pertanggungjawaban (accountability) keuangan yang memadai

5.      Pengembangan ekonomi pasar atas dasar tanggung jawab kepada masyarakat (market friendly).

6.      Pelaksanaan hak asasi manusia serta kebebasan pers dan ekspresi

Hal-hal penting yang ditunjukkan dalam reformasi pengelolaan keuangan daerah tersebut, antara lain sebagai berikut :

1.      Adanya tanggung jawab secara horizontal (horizontal accountability)

2.      Penerapan anggaran kinerja

3.      Penerapan konsep 3 e (value for money)

4.      Penerapan pusat pertanggungjawaban (responsibility center)

5.      Penerapan audit kinerja (performance audit)

6.      Penerapan akuntansi berpasangan (double entry) dan tidak lagi menggunakan akuntansi dasar kas (cash basis).

Proses penyusunan anggaran merupakan proses akuntansi dan proses manajemen. Proses akuntansi karena penyusunan anggaran merupakan studi mekanisme, prosedur merakit data, dan format anggaran. Proses manajemen karena penyusunan anggaran merupakan proses penetapan peran tiap kepala unit/satuan kerja dalam pelaksanaan program atau bagian dari program dan penetapan pusat-pusat pertanggungjawaban. Anggaran merupakan rencana tindakan manajerial untuk mencapai tujuan organisasi. Negara/daerah sebagai suatu entitas sector public juga memanfaatkan anggaran sebagai alat untuk mencapai tujuan. Anggaran pemerintah daerah kita kenal sebagai APBD. APBD sebagai anggaran sektor publik harus mencakup aspek perencanaan, pengendalian, dan akuntabilitas publik. Anggaran daerah pada hakikatnya merupakan perwujudan amanat rakyat kepada eksekutif dan legislatif untuk meningkatkan kesejahteraan dan kemakmuran. Dengan demikian, anggaran daerah harus disusun dengan paradigma yang baru. Perencanaan anggaran daerah dengan paradigma baru dapat diuraikan sebagai berikut:

1.      APBD berorientasi pada kepentingan publik.

2.      APBD disusun dengan pendekatan kinerja.

3.      Ada keterkaitan erat antara pembuat kebijakan (decision maker) di DPRD dengan perencanaan operasional oleh Pemda dan penganggaran oleh unit kerja.

4.      Terdapat upaya untuk mensinergikan hubungan antara APBD, sistem dan prosedur pengelolaan keuangan daerah, lembaga pengelolaan keuangan daerah, dan unit-unit pengelolaan layanan publik dalam rangka pembuatan kebijakan.

Anggaran daerah harus bertumpu pada kepentingan publik, karena :

1.      Anggaran daerah harus dikelola dengan hasil yang baik dan biaya rendah (work bettter and cost less).

2.      Anggaran daerah harus mampu memberikan transparansi dan akuntabilitas secara rasional untuk keseluruhan siklus anggaran.

3.      Anggaran daerah harus dikelola dengan pendekatan kinerja (performance oriented), baik untuk seluruh jenis pengeluaran maupun pendapatan.

4.      Anggaran daerah harus mampu menumbuhkan profesionalisme kerja di setiap organisasi yang terkait.

5.      Anggaran daerah harus dapat memberikan keleluasaan bagi para pelaksananya untuk memaksimalkan pengelolaan dananya dengan memperhatikan prinsip value for money.

Kinerja merupakan gambaran mengenai tingkat pencapaian pelaksanaan suatu kegiatan/program/kebijakan organisasi dalam mewujudkan tujuan organisasi, outcome hasil kerja organisasi dalam mewujudkan tujuan strategis yang ditetapkan organisasi, kepuasan pelanggan, serta kontribusinya terhadap perkembangan ekonomi masyarakat. Kinerja juga dapat dikatakan sebagai perilaku berkarya, penampilan, atau hasil karya. Oleh karena itu, kinerja merupakan bentuk bangunan yang multidimensional sehingga cara mengukurnya sangat bervariasi tergantung pada banyak faktor.

Kinerja dapat dinilai dengan ukuran penilaian yang didasarkan pada indikator berikut :

1.      Masukan (input), yaitu tolok ukur kinerja berdasarkan tingkat atau besaran sumber dana, sumber daya manusia, material, waktu, teknologi, dan sebagainya yang digunakan untuk melaksanakan program dan atau kegiatan.

2.      Keluaran (output), yaitu tolok ukur kinerja berdasarkan produk (barang atau jasa) yang dihasilkan dari program atau kegiatan sesuai dengan masukan yang digunakan.

3.      Hasil (outcome), yaitu tolok ukur kinerja berdasarkan tingkat keberhasilan yang dapat dicapai berdasarkan keluaran program atau kegiatan yang sudah dilaksanakan.

4.      Manfaat (benefit), yaitu tolok ukur kinerja berdasarkan tingkat kemanfaatan yang dapat dirasakan sebagai nilai tambah bagi masyarakat dan pemerintah daerah dari hasil.

5.      Dampak (impact), yaitu tolok ukur kinerja berdasarkan dampaknya terhadap kondisi makro yang ingin dicapai dari manfaat.

A.     Sistem Anggaran Berbasis Kinerja di Pemerintahan Daerah

Pemerintah dalam  usaha mewujudkan akuntabilitas publik dalam mengelola keuangan negara menyusun APBD sebagai anggaran sektor publik dengan pendekatan kinerja. Anggaran dengan pendekatan kinerja adalah suatu sistem anggaran yang mengutamakan upaya pencapaian hasil kerja atau  output dari perencanaan alokasi biaya atau input yang ditetapkan. Landasan hukum penerapan anggaran berbasis kinerja pada Pemda. Anggaran yang disusun dengan pendekatan kinerja dapat dijelaskan sebagai berikut :

1.      Suatu sistem anggaran yang mengutamakan upaya pencapaian hasil kerja (output) dari perencanaan alokasi biaya (input) yang ditetapkan.

2.      Output (keluaran) menunjukkan produk (barang atau jasa) yang dihasilkan dari program atau kegiatan sesuai dengan masukan (input) yang digunakan.

3.      Input (masukan) adalah besarnya sumber dana, sumber daya manusia, material, waktu, dan teknologi yang digunakan untuk melaksanakan program atau kegiatan sesuai dengan masukan (input) yang digunakan.

4.      Kinerja ditunjukkan oleh hubungan antara input (masukan) dengan output (keluaran).

Sistem pengelolaan keuangan daerah dalam rangka otonomi daerah yang telah diterapkan sebagai dasar penilaian pertanggungjawaban APBD 2005 dan dasar penyusunan APBD 2006 (Surat Edaran Menteri Dalam Negeri No. 903/2429/SJ, 21 September 2005). Pengelolaan suatu entitas, baik entitas perusahaan maupun pemerintahan, memerlukan informasi. Setiap proses manajemen dalam usaha mencapai  sasaran/tujuan memerlukan informasi. Paradigma baru dalam perencanaan APBD berupaya untuk mensinergikan hubungan antara APBD, sistem dan prosedur pengelolaan keuangan daerah, lembaga pengelolaan keuangan daerah, dan unit-unit pengelolaan layanan publik dalam rangka pembuatan kebijakan.

Reformasi manajemen keuangan dengan sistem pengelolaan keuangan daerah dan sistem akuntansi pemerintahan yang baru memungkinkan pembuat keputusan memperoleh informasi yang memadai untuk membuat keputusan manajerial yang lebih rasional. Dengan demikian, memungkinkan penyelenggaraan pemerintah yang lebih efisien dan efektif serta memberdayakan segenap potensi daerah dan masyarakat untuk kesejahteraan dan kemajuan daerah.

Garis besar perbedaan sistem pengelolaan keuangan daerah

Lingkup Perubahan	Paradigma Lama	Paradigma Baru
Cakupan APBD	Belanja Desentralisasi, Dekonsentrasi & Tugas Pembantuan	Hanya Belanja Desentralisasi
Asas	Berimbang dan dinamis	Surplus/defisit
Pendekatan Penyusunan	1.  Line-Item Budget 2.  Incremental 3.  Orientasi pada Input 4.  Fragmented	1. Performance Budget 2. Standar Pelayanan 3. Orientasi Output-Outcome 4. Integrated
Susunan/struktur APBD	1.  Pendapatan 2.  Belanja Rutin 3.  Belanja Pembangunan	1.  Pendapatan 2.  Belanja (Aparatur vs Publik) 3.  B.Administrasi Umum 4.  B.Operasi&Pemeliharaan 5.   B. Modal/Pembangunan Pembiayaan
Perlakuan Pinjaman	Sebagai Pendapatan	Sebagai Jenis Pembiayaan
Hub. Keuangan Pusat dan Daerah	1.      Bagi hasil 2.      Sumbangan/Subsidi 3.      Bantuan/Ganjaran	1.      Bagi hasil 2.      Dana Alokasi Umum 3.      Dana Alokasi Khusus
Pertimbangan Penyusunan	Tanpa Arah dan Kebijakan Umum serta Strategi dan Prioritas APBD	Dengan Arah dan Kebijakan Umum serta Strategi dan Prioritas APBD
Penggunaan Anggaran Belanja	Tidak Dipisahkan antara Belanja Aparatur & Publik	Pemisahan Belanja Aparatur & Publik
Pengesahan	Gubernur (untukDati II) Mendagri (untuk Dati I)	Tanpa Pengesahan Pemerintah Atasan
Nota Keuangan	Hanya sebagai Pengantar RAPBD	Sebagai Dokumen Kebijakan dan Perencanaan APBD

Proses DPRD menyusun pokok-pokok pikiran mengenai arah dan kebijakan umum APBD berdasarkan dua pendekatan,sedangkan Pemda dalam menyusun pokok-pokok pikiran mengenai arah dan kebijakan umum APBD berdasarkan lima pendekatan. Pendekatan-pendekatan yang penting untuk daerah adalah evaluasi kinerja masa lalu, rencana strategis daerah, dan penjaringan aspirasi masyarakat.

Proses untuk memperoleh informasi mengenai aspirasi dan kebutuhan masyarakat suatu daerah sebagai bahan masukan dalam proses penyusunan anggaran daerah guna menjamin agar arah dan kebijakan umum APBD sesuai dengan aspirasi murni (kebutuhan dan keinginan riil) masyarakat dan bukan aspirasi politik. Maksud dan tujuan penjaringan aspirasi masyarakat adalah untuk memperoleh serangkaian data dan informasi kebutuhan dan keinginan riil masyarakat yang digunakan sebagai bahan masukan atau input bagi penyusunan arah dan kebijakan umum APBD. Hal itu dilakukan dengan menggali informasi, mendeskripsikan, dan memaparkan aspirasi yang telah berkembang di masyarakat.

Pendekatan yang kedua adalah pendekatan manajemen yang terintegrasi dan strategis menuju keberhasilan organisasi. Pendekatan terintegrasi ini sangat concern terhadap hal-hal berikut ;

1.      Perencanaan

2.      Komunikasi

3.      Input, output, dan outcome

4.      Pengukuran kinerja dan review

5.      Kepentingan customer dan stakeholder

6.      Sustainable development (pembangunan yg berkelanjutan)

7.      Etika (penghargaan individu, saling menghormati, prosedur yang tidak memihak dan transparan).

Aspek Penting dalam Manajemen Strategis

1.      Perencanaan Strategis (Strategic Planning) yaitu merumuskan visi, misi, tujuan, sasaran, serta strategi untuk mencapai tujuan dan sasaran.

2.      Manajemen Kinerja (Performance Management), melipiuti penegakan akuntabilitas (pengukuran kinerja) dan pelaksanaan rencana. Pemantauan pelaksanaan dan penyediaan umpan balik.

Sasaran Utama Manajemen Strategis :

1.      Tumbuhnya perubahan di berbagai bidang secara terus-menerus.

2.      Menekankan pada pencapaian hasil kegiatan (outcome) dan dampaknya.

3.      Meningkatnya kemampuan mengukur (performances).

Akuntabilitas instansi pemerintah merupakan perwujudan kewajiban instansi bersangkutan untuk mempertanggungjawabkan, baik keberhasilan maupun kegagalan dalam melaksanakan misi instansi meraih tujuan serta sasaran yang telah ditetapkan. Sistem pengelolaan keuangan daerah yang baru menunjukkan adanya kewajiban Pemda memberikan pertanggungjawaban yang meliputi menyajikan, melaporkan, mengungkapkan segala aktivitas dan kegiatan yang terkait dengan penerimaan dan penggunaan uang publik kepada yang berhak dan berwenang meminta pertanggungjawaban (DPRD dan masyarakat luas).

Mekanisme ini memungkinkan pihak terkait memperoleh informasi sebagai dasar evaluasi dan mengidentifikasi masalah kritis yang dihadapi dan memberi alternatifalternatif pemecahan masalah. Mekanisme ini dapat menghasilkan dan memberikan informasi sebagai dasar pembuatan keputusan yang rasional dan memungkinkan dilaksanakan pembangunan yang berkesinambungan dalam jangka panjang. Tahap kedua dalam penyusunan anggaran adalah perumusan strategi dan prioritas anggaran. Mekanisme perumusan strategi dan prioritas anggaran meliputi hal-hal berikut :

1.      Identifikasi permasalahan dan isu-isu kritis untuk mencapai tujuan yang ditetapkan dalam arah dan kebijakan umum anggaran.

2.      Perumusan berbagai alternatif strategi untuk menyelesaikan masalah dan isuisu kritis.

3.      Identifikasi hambatan-hambatan untuk melaksanakan berbagai alternatif strategi.

4.      Penentuan prioritas strategi untuk penyelesaian masalah dan isu kritis dalam pencapaian arah dan kebijakan umum anggaran.

5.      Penentuan tindakan utama atas dasar sumber-sumber ekonomi yang tersedia.

Dalam menentukan strategi dan prioritas anggaran digunakan kriteria berikut :

1.      Kemampuan fungsi dan program untuk mencapai arah dan kebijakan umum anggaran.

2.      Kemampuan program untuk mencapai tujuan dan sasaran yang diterapkan.

3.      Kemampuan program dalam memenuhi aspirasi masyarakat.

4.      Kemampuan program dalam pendanaan.

Anggaran berbasis kinerja merupakan anggaran yang penyusunannya menggunakan pendekatan bottom-up budgeting. Anggaran merupakan komitmen antara pimpinan dengan pelaksana. Dengan demikian, anggaran berbasis kinerja ini dapat memacu pelaksana untuk beraktivitas secara optimal dan atau berperilaku sebagaimana yang diharapkan. Proses perencanaan anggaran dalam sistem anggaran berbasis kinerja dilakukan dengan dua pendekatan, yaitu penjaringan aspirasi masyarakat dan perencanaan strategis. Sistem anggaran baru memberikan desentralisasi urusan anggaran daerah dan menggunakan pendekatan manajemen yang terpadu.

Sistem anggaran ini memungkinkan semua unsur dalam sistem kemasyarakatan di daerah terlibat dalam menentukan arah pembangunan sehingga pembangunan sesuai dengan kebutuhan dan keinginan riil masyarakat serta terintegrasi antarpihak terkait. Hal penting lainnya bahwa sistem ini memungkinkan Pemda merumuskan visi, misi, tujuan, sasaran, serta strategi untuk mencapai tujuan dan sasaran sesuai dengan keadaan dan kebutuhan daerah.

Sistem anggaran berbasis kinerja dan otonomi daerah menuntut Pemda kreatif untuk menggali dan memanfaatkan potensi daerah secara optimal untuk kemajuan daerah. Perencanaan strategis juga memungkinkan Pemda menegakkan akuntabilitas (pengukuran kinerja), pelaksanaan rencana, pemantauan pelaksanaan, dan penyediaan umpan balik untuk masyarakat sehingga ada perubahan yang positif di berbagai bidang secara terus-menerus. Sistem anggaran ini diharapkan dapat mendorong tercapainya misi pengelolaan keuangan daerah dalam hal-hal berikut :

1.      Efisiensi dan efektivitas pengelolaan sumber daya daerah

2.      Meningkatkan pelayanan umum dan kesejahteraan masyarakat

3.      Partisipasi masyarakat dalam proses pembangunan daerah.

Anggaran berbasis kinerja juga mengisyaratkan penggunaan dana yang tersedia dengan seoptimal mungkin untuk menghasilkan peningkatan pelayanan dan kesejahteraan yang maksimal bagi masyarakat. Pengendalian efektivitas dan efisiensi anggaran tersebut dapat tercapai dengan  memperhatikan penetapan tujuan dan sasaran, hasil dan manfaat yang jelas, serta kejelasan  indikator kinerja. Oleh karena itu, untuk memotivasi pelaksana berperilaku efisien dan efektif, diperlukan penetapan prioritas kegiatan, perhitungan beban kerja, dan penetapan harga satuan yang rasional.

Periode saat ini merupakan masa transisi dari single entry ke doble entry (orang menjurnal ke computer base accounting) untuk mendukung sistem pengelolaan keuangan daerah baru. Hal ini memerlukan kesiapan sumber daya manusia (SDM) yang memadai. Di samping itu menyiapkan SDM memerlukan dana yang tidak sedikit. Pengukuran prestasi sistem anggaran lama dilihat dari bagaimana memanfaatkan anggaran. Hal ini sangat berbeda dengan sistem anggaran yang baru dimana prestasi diukur dengan pencapaian sasaran kegiatan dari progam-progam yang dianggarkan. Kondisi ini menghadapkan sistem yang baru pada bagaimana mengubah perilaku SDM dari bagaimana menggunakan dana yang dianggarkan ke perilaku bagaimana mencapai sasaran dengan efisien, efektif, dan mempunyai nilai ekonomis. Sistem anggaran yang baru akan menghadapi masalah perumusan alat ukur/parameter kinerja.

Dalam sistem anggaran baru dilakukan pengukuran kinerja bukan laporan keuangan. Pengukuran kinerja dalam sistem anggaran berbasis kinerja menggunakan konsep 3E (efisiensi, efektif, dan ekonomis). Kinerja setiap progam/kegiatan tidak semuanya dapat diukur dengan ukuran kuantitatif (dalam satuan moneter atau satuan lain). Kesulitan lain dalam pengukuran kinerja adalah kesulitan dalam memastikan hubungan antara input dan output.

Di pihak lain penentuan  ukuran  kinerja merupakan hal penting sebagai alat motivator. Contoh, salah satu akuntabilitas kinerja instansi pemerintah adalah akuntabilitas progam. Fokus kinerja akuntabilitas progam adalah  pada pencapaian hasil kegiatan instansi apakah sudah memberikan kepuasan/kenyamanan kepada pelanggan (customer) dan stakeholders serta memberikan dampak positif kepada kemajuan masyarakat. Alat ukur untuk kinerja ini sangat sulit dirumuskan.